07/05/2014

Aménagement du territoire: la balle dans le camp des cantons

La révision partielle de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) est entrée en vigueur le 1er mai, accompagnée de l’ordonnance révisée (OAT) et de différents documents de mise en œuvre. Ce nouveau «droit de l’urbanisation» constitue un tournant historique en aménagement du territoire, la loi fédérale n’ayant pas été retouchée dans ce domaine depuis son adoption en 1979 (publié dans Domaine Public le 2 mai 2014).

Le projet de révision de l’ordonnance avait été critiqué de toutes parts lors de la consultation, tant par les partisans de la réforme légale votée en mars 2013 que par ses opposants. Les premiers se montraient souvent déçus des stratégies de mise en œuvre retenues; les seconds – résolument plus bruyants dans l’espace public – critiquaient ses options prétendument trop centralisatrices et jusqu’au-boutistes.

Ces cris d’orfraie étaient au plan juridique largement injustifiés, car les modifications proposées dans l’ordonnance découlaient directement de la loi acceptée en votation populaire; certains points fortement critiqués étaient explicitement annoncés dans le message du Conseil fédéral accompagnant la révision de la LAT. La mouture finale de l’ordonnance révisée, adoptée par le Conseil fédéral le 2 avril 2014, a arrondi certains angles mais conservé les principales orientations.

Quoi qu’il en soit, les acteurs du territoire doivent maintenant retrousser leurs manches et entrer de plain-pied dans ce nouveau paradigme.

La première question épineuse qui se pose est celle du régime transitoire (art. 38a LAT). Pendant la période qui suit l’entrée en vigueur du nouveau droit, la taille des zones à bâtir dans un canton, calculée globalement, ne peut augmenter. Toute mise en zone à bâtir doit ainsi être compensée par un déclassement équivalent de zone constructible ailleurs. L’ordonnance distingue trois cas de figure (art. 52a al.2 OAT): pour les cas de pur intérêt privé, le déclassement doit être simultané; pour les cas d’intérêt public, le déclassement peut être postérieur; pour les cas d’intérêt public prépondérant caractérisés par l’urgence – typiquement un hôpital – il est même possible de renoncer à la compensation.

La loi prévoit que ce régime transitoire prendra fin pour le canton qui aura fait approuver par la Confédération son plan directeur révisé à l’aune des nouvelles exigences. A quelques exceptions près – dont probablement Zurich, Bâle-Ville ou encore Genève – les plans directeurs en vigueur aujourd’hui ou en cours de révision ne remplissent pas les exigences de la nouvelle loi et doivent donc être adaptés: ils devront comprendre des critères plus détaillés sur la légalisation des zones à bâtir, une spatialisation des potentiels de développement (dire où on veut concentrer le développement des zones à bâtir), des stratégies plus abouties sur la coordination entre transports publics et urbanisation, etc.

La rigueur de cette réglementation ne fait aucun doute. Il s’agissait du cœur du contre-projet à l’initiative pour le paysage, qui prévoyait, rappelons-le, un gel de la taille totale des zones à bâtir sur 20 ans et sur tout le territoire suisse. C’est la Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de l’environnement (DTAP) qui est à l’origine de cette proposition pour le régime transitoire.

Au-delà des questions juridiques complexes, qui occuperont certainement beaucoup avocats et tribunaux, il faut surtout retenir de ceci que la balle est désormais dans le camp des cantons. Ceux-ci ont les moyens de raccourcir la période transitoire – en accélérant la révision de leur plan directeur. Les cantons doivent également clarifier les règles applicables à ces fameuses compensations réelles de zone constructible, car un immense flou règne en la matière, aucun canton ne disposant de base légale à ce jour.

Les opposants à la LAT révisée qui seraient tentés de traîner les pieds avec le nouveau régime ont au contraire tout intérêt à accélérer sa mise en place. Il faut donc cesser de se lamenter à ce propos et se mettre à préparer l’avenir, en prenant la mesure des défis qui attendent l’aménagement du territoire: juguler enfin le mitage du territoire et conduire simultanément les processus nécessaires de renouvellement urbain. La nouvelle loi propose les instruments pour ce faire. Il appartient aux cantons de les mettre en œuvre avec intelligence et détermination.

29/04/2014

Lavaux: réponses aux arguties juridiques des opposants

Les opposants à l’initiative “Sauver Lavaux III” redoublent d’imagination pour l’affubler des toutes les tares: “mise sous cloche”, “Ballenberg”, “réserve d’indiens”, “mise à mort de la viticulture”, etc. Cette position politique caricaturale ne résiste évidemment pas à l’examen. Cela dit, il convient de répondre également au plan juridique aux arguties des opposants qui disent fonder leur position sur le texte même de l’initiative (Attention: allergiques aux raisonnements juridiques, s’abstenir… et passer directement à la conclusion).

En préambule, rappelons que les opposants à l’initiative (notamment la présidence actuelle du comité d’opposition) étaient à l’époque en faveur de son invalidation pure et simple. Le rapporteur PLR au Grand Conseil disait que le texte était tellement truffé “d’hérésies juridiques” qu’il convenait de l’invalider “sans hésiter”. Tous étaient incroyablement sûrs d’eux – “cela ne fait aucun doute!” disaient-ils – au mépris des droits démocratiques les plus élémentaires. Il a fallu remonter jusqu’au Tribunal fédéral pour faire valider l’initiative. La Haute Cour du pays a balayé du revers de la main tous les reproches des opposants en relevant que le texte était parfaitement conforme au droit supérieur et qu’il devait être soumis au peuple. Ceci pour montrer à quel point les interprétations juridiques des opposants doivent être prises avec des pincettes…

Les reproches des opposants à l’initiative quant aux possibilités de développement en Lavaux portent spécifiquement sur deux questions : les équipements d’utilité publique (art. 17 de l’initiative) et les constructions autorisées dans les zones de “village” et de “centre ancien de bourgs” (art. 18 lit. g et art. 19 lit. g de l’initiative). En clair: pourra-t-on réaliser l’extension de l’hôpital de Lavaux et/ou de nouveaux équipements publics, d’une part? Pourra-t-on construire des nouveaux bâtiments dans le coeur des villages de Lavaux, d’autre part?

Petite analyse des deux points cités, les dispositions du texte d’initiative étant intégralement reproduites ci-dessous:

1)   L’initiative prévoit explicitement un territoire pour les équipements d’utilité publique (art. 17). L’initiative conserve donc le régime de la loi actuelle sur ce point, à un alinéa près, et c’est précisément ce qui ouvre le débat. Le nouvel alinéa 2 dispose: “Dans tous les cas, les dispositions fédérales et cantonales relatives aux constructions hors des zones à bâtir doivent être respectées”. Les opposants prétendent que cet alinéa rend “caduc” tout l’art. 17 en faisant de la zone d’intérêt public une zone totalement inconstructible. Cette interprétation est insoutenable, dès lors que les initiants voulaient justement préserver le territoire d’utilité publique. Ils auraient sinon supprimé l’article dans son intégralité.

La volonté des initiants doit donc se comprendre ainsi : le territoire d’utilité publique est uniquement destiné à accueillir des constructions conformes à la zone au sens de l’art. 22 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT), soit des constructions…d’intérêt public. Pour le surplus, ce territoire demeure inconstructible. Une telle réglementation n’est pas du tout inconnue en droit de l’aménagement du territoire: c’est par exemple ce qui prévaut pour les zones lacustres – supposées inconstructibles mais qui peuvent accueillir des installations conformes à la zone comme des jetées, pontons, ports, etc. – ou pour les zones de domaine skiable dans les stations – réputées inconstructibles sauf pour les remontées mécaniques et autres installations analogues. Ainsi, contrairement à ce que prétendent les initiants, ce fameux alinéa 2 précise simplement que le territoire d’utilité publique est en principe inconstructible, sauf, justement, pour les constructions d’utilité publique. L’extension de l’hôpital de Lavaux – colloquée en zone d’utilité publique – n’est pas menacée. De même, des projets d’utilité publique (typiquement l’extension d’une école) demeureront admissibles grâce à l’art. 17 de l’initiative, moyennant le respect des autres critères légaux.

2)   Les opposants prétendent que l’initiative interdirait toute construction dans les “zones de village” et de “centre ancien de bourg”. Ils lisent la lettre g des art. 18 et 19 en ce sens que les constructions de peu d’importance seraient uniquement autorisées dans le contexte des reconstructions. Cette lecture du texte de l’initiative est absurde! Cela signifierait que pour admettre une petite construction de peu d’importance, il faudrait préalablement détruire le bâtiment d’origine. Le lecteur lambda de ce texte ne le comprendra certainement pas de cette manière. Ceux qui souhaitent agrandir (modérément) leur bâtiment existant dans l’intérêt de l’économie viticole pourront donc le faire, par exemple pour un petit carnotzet ou un petit espace de vente ; la question de savoir à partir de quand un bâtiment peut être considéré comme de “peu d’importance” devra être tranchée selon les circonstances, en fonction de la taille du bâtiment d’origine.

Certes, le texte de l’initiative prête le flanc à la discussion, comme tout texte de loi; les avocats et tribunaux en savent quelque chose. Pour autant, la vision juridiquement unilatérale présentée par les opposants n’est pas conforme au texte de l’initiative. En cas de doute sur l’interprétation, les tribunaux prendront en compte les intentions des initiants et leurs déclarations pendant la campagne (cf. arrêt du Tribunal fédéral 139 II 243, consid. 8). On peut donc parfaitement voter pour l’initiative sans avoir à craindre les désastres juridiques prédits par ses opposants: les constructions d’intérêt public resteront admissibles, tout comme le seront les petites constructions servant l’économie viticole dans les villages

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Art. 17 Initiative

1 Le territoire d’intérêt public et d’équipements collectifs est régi par les principes suivants :

a. Il est destiné à des équipements d’intérêt public, en général des aménagements de plein air.

b. Des constructions annexes aux aménagements de plein air peuvent être admises. Les campings existants sont réservés.

c. Dans la mesure où l’intérêt public le justifie, des bâtiments d’équipements collectifs peuvent être autorisés dans le territoire marqué d’une lettre "c" sur la carte. Les constructions ont un caractère et une volumétrie adaptés au site.

d. (abrogée).

e. (nouveau) L’arborisation est maintenue, à l’exception des arbres fruitiers.

 

2 Dans tous les cas, les dispositions fédérales et cantonales relatives aux constructions hors des zones à bâtir doivent être respectées.

 

 

Art. 18 lit. g

 

Art. 18.- Le territoire des villages et hameaux est régi par les principes suivants :

g) (nouveau) A l’exception des constructions souterraines (par ex. parkings, hangars viticoles) toute construction nouvelle est exclue. Les reconstructions ne peuvent être autorisées que dans les limites des volumes existants et doivent respecter le caractère de l’ensemble; des exceptions de peu d’importance peuvent être consenties pour autant qu’elles répondent à des besoins avérés et prépondérants de l’exploitation viticole.

 

Art. 19.- Le territoire de centre ancien de bourgs est régi par les principes suivants:

g) (nouveau) A l’exception des constructions souterraines (par ex. parkings, hangars viticoles) toute construction nouvelle est exclue. Les reconstructions ne peuvent être autorisées que dans les limites des volumes existants et doivent respecter le caractère de l’ensemble; des exceptions de peu d’importance peuvent être consenties pour autant qu’elles répondent à des besoins avérés et prépondérants de l’exploitation viticole.

23/05/2013

Franz Weber devant le TF: commentaire à chaud

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Franz Weber a triomphé les armes à la main, hier devant la Haute Cour du pays. Quelques commentaires juridico-politiques "à chaud" sur les arrêts de principe du Tribunal fédéral.

1) S’agissant de la date d’entrée en force de la limitation à 20% par commune de résidences secondaires, le Tribunal fédéral ne pouvait pas faire autre chose que donner raison à Franz Weber. Certes, en prévoyant une disposition transitoire mentionnant la nullité des permis "excédentaires" à partir du "1er janvier de l’année qui suivra la votation", les initiants ont bien failli se tirer une balle dans le pied. Mais leur intention était trop claire pour que le Tribunal fédéral y voie une raison de différer l’entrée en force du nouveau régime constitutionnel. Les milieux immobiliers ont tenté de s’engouffrer dans la (seule?) brèche juridique ouverte par l’initiative; ils se sont comportés comme des personnes que l’on astreint à un régime alimentaire et qui s’empiffrent de pains au chocolat et de junk food les quelques jours précédant le début du régime. C’est parfaitement humain et économiquement compréhensible, mais c’est abusif. Si l’on acceptait leur position, alors cela reviendrait à avaliser l’essor massif des demandes de permis de construire constaté depuis la votation en 2012, soit à vider l’initiative d’une bonne partie de sa substance.

2) Les juges ont reconnu ce que peu de médias ont accepté de relayer pendant la campagne de votation et à la suite du OUI sorti des urnes: contrairement à ce que prétendaient les opposants à l’initiative, la notion de résidence secondaire n’est pas du tout "floue", ni le texte de l’initiative "mal rédigé". La notion de résidence secondaire est déjà connue dans la législation fédérale, cantonale et communale et a fait l’objet de nombreux arrêts de jurisprudence. Elle est donc directement applicable, sans autres forme de concrétisation. Avancer un prétendu "flou juridique" pour faire obstacle à l’entrée en vigueur de l’initiative était un peu court.

3) La balle est maintenant dans le camp du législateur, qui doit concrétiser l’article constitutionnel dans les détails. Du côté des protecteurs du paysage, c’est à ce stade que les pires craintes vont devenir réalité. L’arrêt du TF n’est qu’une victoire d’étape. Nul doute que la majorité du Parlement – très hostile à l’initiative Weber – va considérablement arrondir les angles de l’article constitutionnel. Et, en raison de l’interdiction constitutionnelle faite aux tribunaux de revoir les lois fédérales sous l’angle de leur constitutionnalité, il n’y aura aucun moyen juridique de dénoncer un affaiblissement de l’initiative.

4) Les arrêts "pilote" de hier soulèvent presque davantage de questions qu’elle n’en résolvent. Tous les promoteurs qui ont investi des sommes colossales ces derniers mois voient leur projet tomber à l’eau du jour au lendemain. Pourront-ils se retourner contre les communes qui leur ont délivré des permis, voire les ont encouragés à déposer un projet? Pourront-ils en vouloir aux tribunaux cantonaux de dernière instance qui leur ont donné raison (not. GR, VS, VD)?

5) On entend déjà certains commentateurs hurler aux loups en faisant la comparaison avec la "lenteur" de la procédure de concrétisation des initiatives sur l’internement à vie ou le renvoi de criminels étrangers. A ces commentateurs, je rappelle que le problème ne se pose pas dans les mêmes termes. Dans les deux cas cités, ce sont des dispositions de la Convention européenne des droits de l’homme qui pourraient être violées. Tel n’est pas le cas avec l’initiative Weber. On a politiquement parfaitement le droit d’abhorrer la CEDH, mais on demande alors que la Suisse la dénonce. Dans le cas des résidences secondaires, le constituant suisse est parfaitement libre d’agir dans le sens qui lui convient.

Le combat de Franz Weber n’était pas mon cheval de bataille prioritaire. J’attends davantage de la récente révision de la loi sur l’aménagement du territoire, qui portera sur tout le territoire et non seulement les régions touristiques. Il reste que Franz Weber aura réussi à mettre un frein à une dérive que les écologistes n’étaient de loin pas les seuls à remarquer. Chapeau, tout de même.