20/05/2014

Indépendance des jugements: un fondement de notre démocratie

Suite aux fortes divergences entre la commission de haute surveillance du Grand Conseil et le Tribunal cantonal en hiver 2013-2014, un avis de droit avait été commandé au professeur de droit constitutionnel genevois Thierry Tanquerel. Il s’agissait de savoir dans quelle mesure le politique (en l'occurrence le Parlement) pouvait “investiguer” une affaire déjà jugée par un juge et critiquer celui-ci, le cas échéant. Ce bras de fer institutionnel avait vu le jour suite au tragique drame de Payerne.

L’avis de droit a été rendu public ce jour. Il rappelle très clairement les tenants et aboutissants du principe de l’indépendance des jugements et confirme que la commission de haute surveillance a outrepassé ses compétences lorsqu’elle s’en est pris directement à la juge d’application des peines qui avait planché sur le cas de Claude D. Cet avis de droit, qui devrait ramener un peu de sérénité au sein des institutions vaudoises, est une excellente chose.

Au premier regard, l’opinion du professeur Tanquerel, soutenue depuis le début de cette affaire par une partie de la classe politique vaudoise – Verts, PLR et A Gauche Toute – peut paraître étonnante. On pourrait croire qu’il s’agit d’un blanc-sein en faveur de la justice qui peut demeurer “impunie” lorsqu’elle commet des erreurs.

Tel n’est pas le cas. La justice connaît un système de “contrôle interne”, par le biais des possibilités de recours, qui doit être actionné en cas de jugement injuste. A cet égard, les possibilités de recours doivent d’ailleurs être élargies, alors que la tendance actuelle est plutôt au resserrement des conditions pour saisir la justice (qualité pour recourir, frais judiciaires exorbitants, etc.). Il doit être systématiquement possible de faire vérifier une décision de justice lorsqu’elle est critiquable, jusqu’en dernière instance.

En outre, lorsque des magistrats “dysfonctionnent”, des procédures disciplinaires peuvent être ouvertes à leur encontre, selon diverses modalités. Il est vrai que ces instruments disciplinaires sont à l’heure actuelle souvent sous-utilisés et méconnus. Des efforts particuliers doivent être faits pour renforcer et améliorer ces procédures lorsque la justice n’est pas à la hauteur de ses responsabilités. Sans quoi le justiciable peut développer une bien compréhensible frustration face à un système qu’il ne comprend pas et qui lui laisse un arrière-goût d’injustice. Une piste très intéressante actuellement à l'étude est l'idée d'un conseil de la magistrature, un organe "dépolitisé" chargé de la haute surveillance de la justice.

En aucun cas cependant, il ne doit être possible pour les autorités politiques de venir mettre leur nez dans une affaire particulière en cours ou déjà jugée. Ce principe n’est pas un dogme de juristes en mal de sensations. C’est un acquis fondamental des Lumières: le justiciable a droit à ce que son affaire soit jugée par un tribunal neutre et impartial, préservé des pressions politiques de tous bords. Imaginons un instant ce qu’il se passerait si une commission parlementaire pouvait intervenir pour imposer ou même suggérer une décision de justice, ou critiquer un jugement? Les décisions de justice seraient alors influencées par l’humeur de la majorité politique du moment? Par le Conseiller d’Etat le plus persuasif ou influent? Quand deux parties s'opposent devant un juge, celle qui connaît un député influent verrait-elle alors ses chances de succès augmenter?

Les circonstances entourant le drame de Payerne étaient particulièrement graves. Mais cela ne change rien à ce principe, au contraire. Comme l’écrivait l’avocat lausannois Alex Dépraz dans un excellent article à ce sujet, l’indépendance des jugements est la boussole de la démocratie, et elle n’est jamais aussi utile que lorsque l’on perd le Nord. Il faut oeuvrer pour renforcer les mécanismes de "contrôle" des décisions de justice, à tous les niveaux; mais il ne faut surtout pas conférer au politique la pouvoir d'intervenir dans les affaires judiciaires... sous peine d'introduire un "remède" encore pire que le "mal".

07/05/2014

Aménagement du territoire: la balle dans le camp des cantons

La révision partielle de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) est entrée en vigueur le 1er mai, accompagnée de l’ordonnance révisée (OAT) et de différents documents de mise en œuvre. Ce nouveau «droit de l’urbanisation» constitue un tournant historique en aménagement du territoire, la loi fédérale n’ayant pas été retouchée dans ce domaine depuis son adoption en 1979 (publié dans Domaine Public le 2 mai 2014).

Le projet de révision de l’ordonnance avait été critiqué de toutes parts lors de la consultation, tant par les partisans de la réforme légale votée en mars 2013 que par ses opposants. Les premiers se montraient souvent déçus des stratégies de mise en œuvre retenues; les seconds – résolument plus bruyants dans l’espace public – critiquaient ses options prétendument trop centralisatrices et jusqu’au-boutistes.

Ces cris d’orfraie étaient au plan juridique largement injustifiés, car les modifications proposées dans l’ordonnance découlaient directement de la loi acceptée en votation populaire; certains points fortement critiqués étaient explicitement annoncés dans le message du Conseil fédéral accompagnant la révision de la LAT. La mouture finale de l’ordonnance révisée, adoptée par le Conseil fédéral le 2 avril 2014, a arrondi certains angles mais conservé les principales orientations.

Quoi qu’il en soit, les acteurs du territoire doivent maintenant retrousser leurs manches et entrer de plain-pied dans ce nouveau paradigme.

La première question épineuse qui se pose est celle du régime transitoire (art. 38a LAT). Pendant la période qui suit l’entrée en vigueur du nouveau droit, la taille des zones à bâtir dans un canton, calculée globalement, ne peut augmenter. Toute mise en zone à bâtir doit ainsi être compensée par un déclassement équivalent de zone constructible ailleurs. L’ordonnance distingue trois cas de figure (art. 52a al.2 OAT): pour les cas de pur intérêt privé, le déclassement doit être simultané; pour les cas d’intérêt public, le déclassement peut être postérieur; pour les cas d’intérêt public prépondérant caractérisés par l’urgence – typiquement un hôpital – il est même possible de renoncer à la compensation.

La loi prévoit que ce régime transitoire prendra fin pour le canton qui aura fait approuver par la Confédération son plan directeur révisé à l’aune des nouvelles exigences. A quelques exceptions près – dont probablement Zurich, Bâle-Ville ou encore Genève – les plans directeurs en vigueur aujourd’hui ou en cours de révision ne remplissent pas les exigences de la nouvelle loi et doivent donc être adaptés: ils devront comprendre des critères plus détaillés sur la légalisation des zones à bâtir, une spatialisation des potentiels de développement (dire où on veut concentrer le développement des zones à bâtir), des stratégies plus abouties sur la coordination entre transports publics et urbanisation, etc.

La rigueur de cette réglementation ne fait aucun doute. Il s’agissait du cœur du contre-projet à l’initiative pour le paysage, qui prévoyait, rappelons-le, un gel de la taille totale des zones à bâtir sur 20 ans et sur tout le territoire suisse. C’est la Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de l’environnement (DTAP) qui est à l’origine de cette proposition pour le régime transitoire.

Au-delà des questions juridiques complexes, qui occuperont certainement beaucoup avocats et tribunaux, il faut surtout retenir de ceci que la balle est désormais dans le camp des cantons. Ceux-ci ont les moyens de raccourcir la période transitoire – en accélérant la révision de leur plan directeur. Les cantons doivent également clarifier les règles applicables à ces fameuses compensations réelles de zone constructible, car un immense flou règne en la matière, aucun canton ne disposant de base légale à ce jour.

Les opposants à la LAT révisée qui seraient tentés de traîner les pieds avec le nouveau régime ont au contraire tout intérêt à accélérer sa mise en place. Il faut donc cesser de se lamenter à ce propos et se mettre à préparer l’avenir, en prenant la mesure des défis qui attendent l’aménagement du territoire: juguler enfin le mitage du territoire et conduire simultanément les processus nécessaires de renouvellement urbain. La nouvelle loi propose les instruments pour ce faire. Il appartient aux cantons de les mettre en œuvre avec intelligence et détermination.