29/04/2014

Lavaux: réponses aux arguties juridiques des opposants

Les opposants à l’initiative “Sauver Lavaux III” redoublent d’imagination pour l’affubler des toutes les tares: “mise sous cloche”, “Ballenberg”, “réserve d’indiens”, “mise à mort de la viticulture”, etc. Cette position politique caricaturale ne résiste évidemment pas à l’examen. Cela dit, il convient de répondre également au plan juridique aux arguties des opposants qui disent fonder leur position sur le texte même de l’initiative (Attention: allergiques aux raisonnements juridiques, s’abstenir… et passer directement à la conclusion).

En préambule, rappelons que les opposants à l’initiative (notamment la présidence actuelle du comité d’opposition) étaient à l’époque en faveur de son invalidation pure et simple. Le rapporteur PLR au Grand Conseil disait que le texte était tellement truffé “d’hérésies juridiques” qu’il convenait de l’invalider “sans hésiter”. Tous étaient incroyablement sûrs d’eux – “cela ne fait aucun doute!” disaient-ils – au mépris des droits démocratiques les plus élémentaires. Il a fallu remonter jusqu’au Tribunal fédéral pour faire valider l’initiative. La Haute Cour du pays a balayé du revers de la main tous les reproches des opposants en relevant que le texte était parfaitement conforme au droit supérieur et qu’il devait être soumis au peuple. Ceci pour montrer à quel point les interprétations juridiques des opposants doivent être prises avec des pincettes…

Les reproches des opposants à l’initiative quant aux possibilités de développement en Lavaux portent spécifiquement sur deux questions : les équipements d’utilité publique (art. 17 de l’initiative) et les constructions autorisées dans les zones de “village” et de “centre ancien de bourgs” (art. 18 lit. g et art. 19 lit. g de l’initiative). En clair: pourra-t-on réaliser l’extension de l’hôpital de Lavaux et/ou de nouveaux équipements publics, d’une part? Pourra-t-on construire des nouveaux bâtiments dans le coeur des villages de Lavaux, d’autre part?

Petite analyse des deux points cités, les dispositions du texte d’initiative étant intégralement reproduites ci-dessous:

1)   L’initiative prévoit explicitement un territoire pour les équipements d’utilité publique (art. 17). L’initiative conserve donc le régime de la loi actuelle sur ce point, à un alinéa près, et c’est précisément ce qui ouvre le débat. Le nouvel alinéa 2 dispose: “Dans tous les cas, les dispositions fédérales et cantonales relatives aux constructions hors des zones à bâtir doivent être respectées”. Les opposants prétendent que cet alinéa rend “caduc” tout l’art. 17 en faisant de la zone d’intérêt public une zone totalement inconstructible. Cette interprétation est insoutenable, dès lors que les initiants voulaient justement préserver le territoire d’utilité publique. Ils auraient sinon supprimé l’article dans son intégralité.

La volonté des initiants doit donc se comprendre ainsi : le territoire d’utilité publique est uniquement destiné à accueillir des constructions conformes à la zone au sens de l’art. 22 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT), soit des constructions…d’intérêt public. Pour le surplus, ce territoire demeure inconstructible. Une telle réglementation n’est pas du tout inconnue en droit de l’aménagement du territoire: c’est par exemple ce qui prévaut pour les zones lacustres – supposées inconstructibles mais qui peuvent accueillir des installations conformes à la zone comme des jetées, pontons, ports, etc. – ou pour les zones de domaine skiable dans les stations – réputées inconstructibles sauf pour les remontées mécaniques et autres installations analogues. Ainsi, contrairement à ce que prétendent les initiants, ce fameux alinéa 2 précise simplement que le territoire d’utilité publique est en principe inconstructible, sauf, justement, pour les constructions d’utilité publique. L’extension de l’hôpital de Lavaux – colloquée en zone d’utilité publique – n’est pas menacée. De même, des projets d’utilité publique (typiquement l’extension d’une école) demeureront admissibles grâce à l’art. 17 de l’initiative, moyennant le respect des autres critères légaux.

2)   Les opposants prétendent que l’initiative interdirait toute construction dans les “zones de village” et de “centre ancien de bourg”. Ils lisent la lettre g des art. 18 et 19 en ce sens que les constructions de peu d’importance seraient uniquement autorisées dans le contexte des reconstructions. Cette lecture du texte de l’initiative est absurde! Cela signifierait que pour admettre une petite construction de peu d’importance, il faudrait préalablement détruire le bâtiment d’origine. Le lecteur lambda de ce texte ne le comprendra certainement pas de cette manière. Ceux qui souhaitent agrandir (modérément) leur bâtiment existant dans l’intérêt de l’économie viticole pourront donc le faire, par exemple pour un petit carnotzet ou un petit espace de vente ; la question de savoir à partir de quand un bâtiment peut être considéré comme de “peu d’importance” devra être tranchée selon les circonstances, en fonction de la taille du bâtiment d’origine.

Certes, le texte de l’initiative prête le flanc à la discussion, comme tout texte de loi; les avocats et tribunaux en savent quelque chose. Pour autant, la vision juridiquement unilatérale présentée par les opposants n’est pas conforme au texte de l’initiative. En cas de doute sur l’interprétation, les tribunaux prendront en compte les intentions des initiants et leurs déclarations pendant la campagne (cf. arrêt du Tribunal fédéral 139 II 243, consid. 8). On peut donc parfaitement voter pour l’initiative sans avoir à craindre les désastres juridiques prédits par ses opposants: les constructions d’intérêt public resteront admissibles, tout comme le seront les petites constructions servant l’économie viticole dans les villages

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Art. 17 Initiative

1 Le territoire d’intérêt public et d’équipements collectifs est régi par les principes suivants :

a. Il est destiné à des équipements d’intérêt public, en général des aménagements de plein air.

b. Des constructions annexes aux aménagements de plein air peuvent être admises. Les campings existants sont réservés.

c. Dans la mesure où l’intérêt public le justifie, des bâtiments d’équipements collectifs peuvent être autorisés dans le territoire marqué d’une lettre "c" sur la carte. Les constructions ont un caractère et une volumétrie adaptés au site.

d. (abrogée).

e. (nouveau) L’arborisation est maintenue, à l’exception des arbres fruitiers.

 

2 Dans tous les cas, les dispositions fédérales et cantonales relatives aux constructions hors des zones à bâtir doivent être respectées.

 

 

Art. 18 lit. g

 

Art. 18.- Le territoire des villages et hameaux est régi par les principes suivants :

g) (nouveau) A l’exception des constructions souterraines (par ex. parkings, hangars viticoles) toute construction nouvelle est exclue. Les reconstructions ne peuvent être autorisées que dans les limites des volumes existants et doivent respecter le caractère de l’ensemble; des exceptions de peu d’importance peuvent être consenties pour autant qu’elles répondent à des besoins avérés et prépondérants de l’exploitation viticole.

 

Art. 19.- Le territoire de centre ancien de bourgs est régi par les principes suivants:

g) (nouveau) A l’exception des constructions souterraines (par ex. parkings, hangars viticoles) toute construction nouvelle est exclue. Les reconstructions ne peuvent être autorisées que dans les limites des volumes existants et doivent respecter le caractère de l’ensemble; des exceptions de peu d’importance peuvent être consenties pour autant qu’elles répondent à des besoins avérés et prépondérants de l’exploitation viticole.